申请人：杨某某。

申请人：曹某。

被申请人：旺苍县国华镇人民政府

申请人对被申请人作出的《旺苍县国华镇人民政府关于杨某某、曹某与张某某土地使用权及界限纠纷处理的决定》（以下简称《处理决定》）不服，提出行政复议申请，本机关于2023年12月19日收悉。经审查，于2023年12月25日依法受理本案，并向申请人杨某某、曹某和被申请人国华镇人民政府分别送达了《行政复议受理通知书》《行政复议答复通知书》。2024年1月2日本机关电话询问第三人张某某是否参加本次行政复议，第三人张某某明确表示不参加。申请人杨某某于2024年1月15日申请阅卷，并提交了《补充证据材料》。被申请人在法定期限内提交了书面答复及相关证据、依据，本机关依法进行了核实。本案现已审理终结。

申请人请求：请求变更旺苍县国华镇人民政府于2023年12月13日做出的《处理决定》。

申请人称：

一、第三人张某某原始分山记录的数据并非“草坡4亩”和“荒山5亩”，其为篡改后认定。

二、被申请人所作出的《处理决定》现场确认具体情况时，未具体确认第三人张某某持有《林权证》中所记载的四至界限。

四至界限标明的是东南西北相至关连的地块，第三人张某某屋坎底下（争议地）四至界限：东自己路，南杨某二（系申请人杨某某父亲）田，其南至田地必须与争议地四至界限中东自己房路相连，西杨某二田这个界必须与南杨某二田相关连，同时与北小沟相连。第三人张某某《林权证》中屋坎底下青杠林的南边界限为现在向某（系村风春村村民）院坝所在位置，而且向西第一个地块是1982年张某二（系向某岳父）开垦的一个田院在耕种，第二个地块是张某二的承包田，第三地块是杨某二1982年开垦耕种的一个田院，第四个地块才是小阳扁曹某田，这四个地块各有四至界限，并且与第三人张某某《林权证》登记的“屋坎底下”(争议地块)四至界限中的东至自己房路不相关连，所以第三人张某某认为南至杨某二田为现小阳扁(曹某田)，西至杨某二田为现小阳扁田 (杨某某田)的行为属于明显越界。

三、争议地为申请人杨某某、曹某承包田的田埂、田坝、田院，并非林地。

申请人杨某某、曹某提供的《土地承包经营权证》中2016年确权的证件，距离1981年相差35年，本社1981年分田的规矩是田院是地的以承包土地发包，是成形的林以林地发包，其余无法耕种的荒坡跟田走，没有丈量划界也没有登记在所有承包户的《土地责任制手册》上，故本社所有承包田的证件上没有四至界限的划分，被申请人在进行纠纷调处时也确认了当时“田院跟田走”的分田规则，田之所以叫田，是田本身有一个基本的必要结构。一是长庄稼的部分也就是田的水面;二是四周用来蓄水的田梗;三是与田梗连在一起承担田里的水的压力的田巴(田坝); 四是地形宽的地方与田巴相连的平缓的地块叫田院。故申请人《土地承包经营权证》中四至记载的林地并非第三人张某某承包林地，其就是申请人承包田的田埂、田坝、田院，争议地并不在张某某林权证的四至界限之内，与第三人张某某无关，有无林权档案也与第三人张某某无关。

四、争议地为林地的说法并不属实。

一是林地的概念为荒山和有林地，争议地在春风村四社“小阳扁”，而“小阳扁”并没有山，但有5个田坝或田院，《处理决定》里“林地一张图”的现场勘察并不属实。二是2023年2月14日林业站站长索某某在争议地块出示了1986年航拍图纸，确认争议地块只有第三人张某某《林权证》中记载的“东自己房路”的北边有小块青杠树，其余地块都不是林地。

五、不论田院是否登记在相关的《林权证》或者《土地承包经营权证》上、是否丈量、是否划分在承包田的四至界限内，都是田院跟田走。

划分土地时，划分给杨某二土地的田坝田院的面积相对较大，故生产队将杨某二的田划为甲等田，因此杨某二每亩承包田多120斤产理，少20平方丈田，故杨某二承包田的田院未分给任何人。

六、林权纠纷解决的前提应该是尊重历史，回到原点1981年去解决。

1981年春风村四社先分田地，1984年后分林地，故应先划分田地的四至界限再划分林地，而非拿第三人张某某1984年《林权证》和申请人2016年的土地确权证件来作处理决定。

申请人提交的证据有：

1. 《国华镇人民政府关于杨某某、曹某信访事项答复意见》复印件（国府（2023）71号）；

2. 《杨某某信访审查申请书》复印件；

3. 《旺苍县信访事项复查复核委员会信访事项复核意见书》（旺信复查（2023）1号）复印件；

4. 《旺苍县国华镇人民政府关于杨某某、曹某与张某某土地使用权及界限纠纷处理的决定》（国府（2023）90号）复印件；

5. 申请人杨某某、曹某身份证复印件；

6. 第三人张某某《林权证》复印件；

7. 申请人杨某某、曹某与第三人张某某争议地具体占地申请人杨某某于地图截图上的绘制图；

8. 《土地承包登记卡》复印件；

9. 《<责任制手册>（大包干）》复印件；

10. 杨某某《土地承包经营权证》复印件；

11. 视听资料（U盘提交）复印件；

12. 曹某《土地承包经营权经营权证》复印件；

13. 相关法律依据复印件；

14. 《证据材料说明》。

被申请人答复称：

一、处理决定认定事实清楚。

（一）走访调查事实。经过走访春风四社参与划分山林土地的时任社长、村民及现任村社干部，以及村民委员会证明:田巴在包产下户分土地时定了原则“靠田埂外的宽不足1米无法耕种的跟着田走，小面积的跟田走，除开这个范围之外，是荒山的分给荒山，是土地的分给土地”，该争议地点(争议地点范围:由双方当事人指认，确认为自然资源部门“林地一张图”中紧邻耕地的林地范围) 作为荒山登记在张某某的林权证上(地名:屋坎底下，类别:自留;树种:青杠树)，争议地及争议地林木一直由张某某经营管理，有调查笔录、村委会证明、第三人张某某的原始分山记录以及《林权证》在卷佐证。

（二）争议地界限的确认。通过现场核实和张某某提供的《林权证》中的土地: 坟梁上，四至界限为:东张某某（春风四社前社长）地，南小沟，西殷某某，北小沟。屋坎底下(争议地块)，四至界限为:东自己房路，南杨某二田，西杨某二田，北小沟。双方当事人现场指界，申请人杨某某及曹某对第三人张某某《林权证》中屋坎底下(争议地块)东自己房路，北小沟无异议，对南杨某二田，西杨某二田位置有争议，认为南边和西边界限均为现向某院坝所在位置。第三人张某某认为南杨某二田为现小阳扁田(曹某田），西杨某二田为现小阳扁田(杨某某田)。同时，申请人杨某某、曹某提供的《土地承包经营权证》争议地块名称和四至界限:小阳扁：东林地，南林地，北林地，西林地，但查阅杨某二(杨某某父亲) 林权档案上无争议地块，

根据张某某提供的原始分山记录，表明第三人张某某所分林地为荒山(草坡)4亩，如以申请人杨某某及曹某对“南杨某二田，西杨某二田”争议看法即认为南边和西边界限均为向某院坝(杨某二第一个田)所在位置，则林地面积约0.1亩，与第三人张某某原始分山记录不符。如以第三人张某某对“南杨某二田，西杨某二田”的争议看法即南杨某二田为现小阳扁田(曹某田-杨某二第二、三个田)西杨某二田为现小阳扁田(杨某某田-杨某二第四个田)，则林地面积约4亩，与第三人张某某原始分山记录相符。

（三）争议地土地性质为林地。依据旺苍县自然资源局国华自然资源管理所“林地一张图”现场勘察，争议地块田巴(荒山)的性质属于林地。1981年包产下户，“小阳扁”的田属于杨某二管理使用，国华镇春风村四组将“小阳扁”承包田登记在杨某二《土地承包登记卡》上。2016年在换发新的农村土地承包经营权证时，将“小阳扁”的田分别登记在申请人杨某某、曹某名下。因此，“小阳扁”的田属于申请人杨某某、曹某的承包地，田埂外土地性质属于林地。

二、《处理决定》程序合法。

根据 2023年11月9日旺苍县信访事宜复查复核委员会（旺信复查（2023）1号）复查意见书的要求，行政复议申请人杨某某、曹某分别向旺苍县国华镇人民政府提交了土地权属争议调处申请，同时国华镇人民政府也依法向第三人张某某进行了送达，并要求双方当事人提供相关证据。国华镇人民政府于2023年12月8日组织双方进行了调解，申请人杨某某、曹某与第三人张某某均要求对争议地点的土地使用权及界限进行处理。在调解无果的情况下，国华镇人民政府做出《处理决定》。

三、本府做出决定的主体适格。

根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决;协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”和《土地权属调查处理办法》第五条“个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，由争议土地所在地的县级国土资源行政主管部门调查处理。前款规定的个人之间、个人与单位、单位与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”之规定，本案中土地使用权界限纠纷属于旺苍县国华镇人民政府的处理范围，国华镇人民政府依法做出处理决定主体适格。

四、行政复议申请人申请要求和事实理由不能够成立。

第三人张某某《林权证》中南至的界限没有越界,有相关证人证言和村上证明进行佐证。申请人杨某某、曹某提供的证据中田巴、田院不在其所提供的依据范围内，登记在第三人张某某的《林权证》中的四至界限范围有林权下户时相关人员的证明。复议申请人提供的证据不能够证实争议地属于无法耕种的荒坡跟田走。

认定争议的地块属于林地，有国华自然资源所的相关图纸予以证实，甲等田和丙等田与田院跟田走没有关系，与少的平方没有关系、与产量也没有关系，复议申请人说的“我方的承包田的田院没有分给别人”，只是凭空推测，没有事实证据。故我镇只能够依据第三人张某某所持有的1984年的《林权证》和申请人所持有的2016年的《土地承包经营权证》以及相关法律、法规来处理该争议来作为依据处理，没有界限范围的无法采信。不可能只根据1981年的部分分田规矩来处理争议，复议申请人杨某某、曹某没有依据证实自己的主张，故其申请复议的事实理由和请求不能够成立。

综上，争议地块性质属于林地，申请人杨某某、曹某提供的《承包经营权证》只能证实小阳扁属于其承包土地，故争议地不在申请人杨某某、曹某的经营管理范围内。有双方当事人提供的证据、调查取证的笔录、村委会证明及有关部门的证据材料证实，我镇政府做出的《处理决定》事实清楚、程序合法、主体适格。根据《行政复议法》第二十八条之规定，请求旺苍县人民政府维持我府作出的《处理决定》。

行政复议被申请人提交的证据有：

1. 《土地权属争议调处申请表》复印件；

2. 《走访调查笔录》复印件；

3. 调解记录图片复印件；

4. 查阅相关档案资料复印件；

5. 当事人双方提供的证据材料；

6. 《处理决定》及相关《送达回证》复印件。

经审理查明：

本案争议地为“屋坎底下”，于1981年登记在第三人张某某的《承包耕地分管林业登记表》上，1984年第三人张某某取得旺林字第0056267号《林权证》，争议地“屋坎底下”登记在该《林权证》上，且争议地从1984年至今一直由第三人张某某经营管理。

杨某二于1981年包产下户时期取得《<责任制手册>（大包干）》，《手册》中“小阳扁”（即本案中与争议林地相邻承包耕地）作为其承包耕地登记在册。杨某二于1983年将“小阳扁”承包耕地中第一块田与第三人张某某“园田上”承包耕地进行置换，后张某某又将“小阳扁”第一块承包耕地与向某承包耕地进行置换，现“小阳扁”第一块承包耕地已修建为向某家院坝。2016年杨某二将“小阳扁”的第二、第三块承包耕地登记至申请人曹某《土地承包经营权证》中、将“小阳扁”第四块承包耕地登记至申请人杨某某《土地承包经营权证》中，三块承包耕地的四至界限均至“林地”。

因2022年进行高标准农田改土项目，需在争议地上建设生产路，生产路建设期间，申请人杨某某、曹某认为建设生产路所占用“屋坎底下”的部分林地为其“小阳扁”承包耕地的田院，故申请人杨某某、曹某分别于2023年11月13日、2023年11月16日向被申请人提起土地权属争议调处申请，被申请人于2023年12月13日作出《处理决定》。申请人杨某某、曹某对该《处理决定》不服，于2023年12月19日向本机关申请行政复议。

本机关受理后于2023年1月12日至争议地现场进行调查，现场确认争议地“屋坎底下”为一整块林地，争议林地的南至与申请人杨某某、曹某承包耕地相邻。申请人杨某某对争议地四至界限中东至张某某房路、北至小沟、南至杨某二界的指认无异议。

上述事实有下列证据证明：

1. 申请人与被申请人提供的相关证据材料；

2. 现场调查视听资料；

3. 询问笔录。

本机关认为：

一、关于本案所涉争议性质的问题。参照《关于土地登记发证后提出的争议能否按权属争议处理问题的复函》（国土资厅函（2007）60号）规定，已经颁发权属证书且该凭证对林木林地权属、四至范围界定清楚明确的，不属于林木林地权属争议，无需进行林木林地权属争议处理。但是以下两种情况可以认定为存在林木林地权属争议，一是仅有一方的权属凭证包含有争议地，但该凭证对争议地记载的四至不清楚；二是双方的权属凭证均包含有争议地，但凭证之间对争议地记载的四至存在重叠、交叉或者包含等情形。本案中第三人张某某《林权证》登记有争议地，其记载争议地西至界限为“西：杨某二田”，但未明确西至界限具体为杨某二的第几块承包耕地，存在第三人张某某《林权证》对争议地记载的四至不清楚的情况。故本案所涉争议性质为山林土地权属争议。

二、关于本案行政行为主体合法性的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第十四条第二款“单位之间的争议，由县级以上人民政府处理;个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。”《中华人民共和国森林法》第十七条第二款“个人之间、个人与单位之间发生的林木所有权和林地使用权争议，由当地县级或者乡级人民政府依法处理。”《土地权属争议调查处理办法》第五条第二款“前款规定的个人之间、个人与单位之间发生的争议案件，可以根据当事人的申请，由乡级人民政府受理和处理。”《林木林地权属争议处理办法》第十条“处理林权争议时，林木、林地权属凭证记载的四至清楚的，应当以四至为准；四至不清楚的，应当协商解决；经协商不能解决的，由当事人共同的人民政府确定其权属。”之规定，本案中，申请人杨某某、曹某与第三人张某某之间的争议均属于个人与个人的山林土地权属争议，被申请人作为争议双方的共同乡级人民政府，有权对该山林土地权属争议作出处理，故其作出《处理决定》的主体适格。

三、关于被申请人作出的《处理决定》认定事实是否清楚、证据是否充分的问题。一是关于争议地农用地性质的问题。本案中，争议地为登记在第三人张某某《林权证》中的林地。申请人曹某、杨某某均认为争议地“屋坎底下”农用地性质不属于林地，申请人曹某认为与其“小阳扁”第二、第三块承包田相邻的登记在第三人张某某《林权证》上的争议地为其田院，申请人杨某某认为与其“小阳扁”第四块承包田相邻的登记在第三人张某某《林权证》上的争议地为其田院，主要证据为申请人杨某某提供的视听资料中所记录的国华林业站站长索某某在现场查看时所依据1986年的航拍图提出的看法，申请人曹某未提供任何证据材料。但索某某在本机关对其进行询问时表示，其提出争议地不是青杠林的看法是因为第三人张某某林地在图纸上过小，肉眼无法看到是否有青杠林，并未明确表示争议地不是林地，其仅是通过1986年4月份的航拍图纸表达个人意见，对于争议地性质的具体认定应找林业局专家具体调查。另国华自然资源所通过《林地勘察图》以及现场调查出具了《证明》，《证明》中表明争议地性质为林地，其与耕地边界清楚。故申请人杨某某、曹某认为争议地并非林地的主张本机关不予认可。

二是争议地是否为申请人杨某某、曹某田院的问题。根据春风四社“田院跟田走”的历史沿革，田院是为了土地管护方便而存在，并不可以直接作为耕地进行耕作或作为林地进行栽种，其是属于承包土地赋予的土地承包经营权的附属权利。

第一，根据国家标准《土地利用现状分类》（GB/T21010-2017）表一之规定，“耕地的含义指种植农作物的土地,包括熟地,新开发、复垦、整理地，休闲地(含轮歇地、休耕地);以种植农作物(含蔬菜)为主,间有零星果树、桑树或其他树木的土地;平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂。耕地中包括南方宽度<1.0m，北方宽度<2.0m固定的沟、渠、路和地坎(埂);临时种植药材、草皮、花卉、苗木等的耕地,临时种植果树、茶树和林木且耕作层未破坏的耕地,以及其他临时改变用途的耕地。”该标准与本案中春风四社历史分田规矩即“田院跟田走，靠田埂外的宽不足一米的无法耕种的跟田走，小面积的跟田走，除开这个范围外是荒山的分给荒山，是土地的分给土地”并不相矛盾。申请人曹某的“小阳扁”第二、第三块承包田都有与之相连接的田埂、田坝、田院，申请人杨某某的“小阳扁”第四块承包田西至也有与之相连接的田埂、田坝、田院。经本机关行政复议工作人员实地查看，争议地“屋坎底下”与申请人曹某现承包的“小阳扁”第二、第三块承包田相邻部分的林地宽度大于一米，与申请人杨某某现承包的“小阳扁”第四块承包田相邻部分的林地宽度大于一米，不符合国家标准中纳入申请人杨某某、曹某耕地范围的认定。故本机关认为，争议地不属于申请人耕地范围。

第二，本案中，申请人杨某某、曹某主张“小阳扁”第一块承包耕地的田院为其所有，但杨某二于1983年将“小阳扁”第一块承包耕地与第三人张某某“园田上”承包耕地进行置换，后张某某又将“小阳扁”第一块承包耕地与向某承包耕地进行置换，现“小阳扁”第一块承包耕地已修建为向某家院坝。故从杨某二1983年将“小阳扁”第一块承包耕地置换后，“小阳扁”第一块承包耕地（即现向某家院坝）的田院对于申请人杨某某及曹某已不再具有相应的附属权利。

第三，争议地农用地性质为林地。根据《林木林地权属争议处理办法》第六条“县级以上人民政府或者国务院授权林业部依法颁发的森林、林木、林地的所有权或者使用权证书（以下简称林权证），是处理林权争议的依据。”第八条“土地改革后至林权争议发生时，下列证据可以作为处理林权争议的参考依据：（一）国有林业企业事业单位设立时，该单位的总体设计书所确定的经营管理范围及附图；（二）土地改革、合作化时期有关林木、林地权属的其他凭证；（三）能够准确反映林木、林地经营管理状况的有关凭证；（四）依照法律、法规和有关政策规定，能够确定林木、林地权属的其他凭证。”第十二条“土地改革后营造的林木，按照‘谁造林、谁管护、权属归谁所有’的原则确定其权属，但明知林地权属有争议而抢造的林木或者法律、法规另有规定的除外。”之规定，本案中，争议地“屋坎底下”明确登记在第三人张某某《林权证》中，该《林权证》是处理林权争议的依据，且争议地“屋坎底下”并不在申请人曹某、杨某某《土地承包经营权证》的登记范围内。申请人杨某某、曹某主张田院跟田走的规矩，但并无具有法律效力的依据证明争议地“屋坎底下”是属于申请人曹某的“小阳扁”第二、第三块承包田以及申请人杨某某的“小阳扁”第四块承包田的田院，也无相关参考依据证实申请人杨某某、曹某对于争议地具有管理使用的权利。而第三人张某某所持有的《林权证》是处理林权纠纷的直接依据，且争议地从1984年至今一直由第三人张某某在进行经营管理。故被申请人认为争议地并非申请人田院并无不当。

三是关于张某某所持《林权证》面积的问题。本案中，申请人杨某某、曹某认为第三人张某某提交的《承包耕地分管林业登记表》中其记录的“草坡”、“荒山”的面积为4分及5分，并非4亩及5亩。但结合相关调查笔录、本机关工作人员现场查看情况以及第三人张某某的《承包耕地分管林业登记表》中以亩为单位来看，申请人认为争议地面积为4分及5分无相关证据进行直接证实，故对于申请人杨某某、曹某认定争议地为4分及5分的主张本机关不予认可。

综上，被申请人认为争议地性质为林地，其归属于第三人张某某的事实认定清楚，证据充分。

四、关于被申请人作出《处理决定》程序是否合法的问题。根据《土地权属争议调查处理办法》和《林木林地权属争议处理办法》处理程序的相关规定，申请人杨某某、曹某分别于2023年11月13日和2023年11月16日向被申请人提交《土地权属争议调处申请表》。被申请人在广泛收集证据、听取当事人意见后，于2023年12月13日作出《处理决定》，于2023年12月14日将《处理决定》送达申请人和第三人。本案中，被申请人的处理程序符合上述法律规定。故被申请人作出《处理决定》程序合法。

五、关于被申请人作出《处理决定》适用法律是否正确的问题。本案中，被申请人依据《中华人民共和国土地管理法》《土地权属争议调查处理办法》《中华人民共和国土承包法》处理申请人杨某某、曹某提出的土地权属争议调处申请并无不当，但争议地性质为林地，被申请人适用依据并不完整，本机关予以指出。

综上，被申请人作出《处理决定》的主体适格，事实清楚，证据充分，程序合法，虽适用法律依据并不完整，但在尊重历史，尊重事实的前提下作出的决定并无不当。故根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项的规定，本机关决定如下：

维持被申请人做出的《旺苍县国华镇人民政府关于杨某某、曹某与张某某土地使用权及界限纠纷处理的决定》（国府〔2023〕90号）。

如对本决定不服，可以自收到本复议决定书之日起十五日内向人民法院提起行政诉讼。

旺苍县人民政府

2024年2月20日