关于新形势下推进矿山高质量发展的调查研究与对策建议

县政府办  县自然资源局

矿产资源是国家经济社会发展的重要物质基础，对于国家安全也具有至关重要的战略意义。当前，我国经济正处于快速发展阶段，随着城镇建设的加快推进，各类基础设施建设项目及重点行业领域对砂石资源的需求量不断增长，而我县作为矿产资源大县，矿产资源管理面临的形势十分复杂，矿山开发程度不高、产业结构不优、安全环保形势严峻等问题依然存在。新形势下如何统筹矿山科学保护与绿色开发，实现矿业经济高质量发展，已成为推动县域经济社会高质量发展的一个重要问题。

一、基本情况

（一）矿产资源概况。我县是矿产资源大县，境内蕴藏矿产资源70余种，素有川北地区“煤铁之乡”的美誉。目前，全县已勘查、开发矿化点以上规模的矿产地111处，主要涉及煤、天然气、地热等能源矿产以及铁矿、钼矿、钒矿等金属矿产和建筑材料矿产，其中非金属及建筑材料矿产资源种类丰富，包含石墨、长石、石英、石灰岩、大理岩、花岗岩、板岩等，具有广阔的开发前景。经勘查，我县煤矿和水泥用石灰岩的保有资源储量均达1亿吨以上，铁矿、晶质石墨矿保有资源储量分别达9000万吨、3900万吨以上，已探明钒矿资源储量3578.3万吨，长石资源储量176.42万吨，可用于饰面石材的饰面用灰岩、饰面用大理岩、饰面用花岗岩、板岩等的资源储量达448.81万立方米。上述矿种资源储量均居全市第一位，且石墨、长石为四县三区独有矿种。

（二）矿山发展现状。截至目前，我县已开发利用矿产资源19种，包括煤、钼、铁、石墨、地热、水泥用石灰岩、长石、砖瓦用页岩、耐火粘土、饰面用灰岩等。2019年以来，我县通过深化矿产资源管理制度改革，对全县矿业结构进行了优化调整，有序关闭了一批规模较小、环境污染较重的矿山，并对资源分布较为集中的矿山进行了整合开发，全县有效采矿权从2019年的101宗减少至2022年的71宗。截至目前，全县实际生产矿山30家，其中：煤矿8家，非煤矿山22家。按矿种划分，22家非煤矿山中，水泥用石灰岩矿6家，建筑石料用灰岩矿4家，其他石灰岩矿2家，页岩矿1家，水泥配料用砂岩矿1家，饰面用石料（大理石）矿1家，铁矿1家，饰面用花岗岩矿1家，饰面用灰岩矿2家，建筑用辉绿岩矿2家，方解石矿1家。

二、推进矿山高质量发展面临的主要困难

（一）矿产资源开发程度较低。虽然我县金属矿产及非金属长石矿在全市占据资源优势，但受国家产业政策、矿产品自身品质及运输成本等影响，有的矿山存在断续开采甚至停产现象，导致部分矿产开发程度偏低。比如，全县2022年铁矿设计生产规模111万吨，实际仅采出8.6万吨。又比如，因饰面石材品质低、运输成本高等原因，南凯矿业2022年仅生产经营5个月，花岗石开采量仅达0.3万方。同时，钒矿、石墨矿作为战略性矿产资源，我县保有资源储量均达3500万吨以上，但目前仅设置了大阳河、黑泥湾两处小型石墨矿，资源储量仅有70万吨。

（二）煤炭产业结构还需优化。一方面，我县煤炭产业结构调整压力较大，2010年以来，全县48家煤矿历经5次整合重组，目前仅留存13家（在产8家），加之受去产能政策影响，2019年以来，执法关闭一批、低产能淘汰退出一批、升级改造建设一批后，煤炭供给不断压减，煤炭产能已从2018年的456万吨下降至2022年的303万吨。另一方面，随着当下山西、陕西、内蒙等产煤大省优质产能的不断释放，煤炭价格及价格指数持续走低，全县有8家煤矿长期处于亏损状态，仅有川煤、治城等5家煤矿能够实现盈亏平衡。同时，全县有实力的煤矿企业数量偏少，年产30万吨以上的煤矿仅有3家。

（三）矿山开发布局不够合理。主要表现在砂石矿开发布局不优，虽然我县砂石类矿山数量达22个，但仅有朱家坡水泥用石灰岩矿等8家矿山达到了中型矿山生产规模（50万吨/年），按照《四川省加强非煤矿山安全生产工作方案》（川应急函〔2021〕404号）中“露天采石场最低开采规模不小于50万吨/年”的规定，到2024年底，我县将有14家小型砂石矿山面临淘汰退出风险。同时，全县建筑用砂矿布局分散且规模较小，2007年以来，我县仅在英萃片区配置了2宗矿权，且其中1宗已于2018年底逾期灭失。

（四）政策保障力度亟需加强。一方面，净矿出让制度亟待完善。在“净矿”出让过程中，需充分考虑矿山开采涉及的土地、山林、青苗、道路使用等关联性问题，切实保障采矿权人的合法权益，而我县2022年新出让的7宗砂石矿因林地指标受限等原因无法正常办理林地手续，一定程度上影响了矿山建设投产。另一方面，矿山建设用地难以保障。2023年，我县拟出让的6宗砂石矿权计划使用建设用地指标900余公顷，但按照《中华人民共和国土地管理法》等有关规定，非煤矿山不符合国有建设用地和集体建设用地报批条件，矿山建设无法取得合法用地手续。

（五）安全环保问题较为突出。一方面，我县现有的22家砂石矿山企业大多属于小型企业，受制于生产规模、技术、资金和管理水平等因素，绿色矿山建设水平参差不齐，目前全县仅有朱家坡石灰石矿达到了省级绿色矿山建设标准，其余21家砂石矿山安全、环保问题依然较为突出，主要表现在矿产资源开发利用方式粗放单一。比如，在露天开采过程中，爆破工艺落后，导致矿区内部分地表土层和植被遭到破坏，采矿过程中排放的废水、废气、废渣等废弃物和粉尘、噪声等也对当地生态环境造成了一定影响。另一方面，我县地质环境恶劣，原始坡度较陡，个别矿山原始坡度高达60°以上，加之矿权设置时以山脊划界为主，导致矿山无法严格按照经批准的《开发利用方案》或《安全设施设计》规范开采，形成了“一面坡”、局部伞檐、危岩等现象。

（六）执法监管力度有待加强。主要表现在相关行业主管部门对矿山开发利用过程的监督管理力度不够，开展联合执法的次数偏少，2022年，国家自然资源督察反馈我县战旗石灰石矿、鸿胜建筑石料用灰岩矿存在以治理为名越界开采、行业主管部门监管不严等问题，同年多部门联合开展矿产资源领域专项执法检查仅有3次，没能形成违法行为“发现一起、制止一起、查处一起”的高压严管态势。同时，全县矿产资源管理人员和工作经费不足，管理人员主要以县自然资源局矿管股、执法大队和生态修复股5名工作人员组成，县上也未单独设立矿产资源开发监管的专项资金，导致矿产资源监督管理工作难以全面铺开。

三、推进矿山高质量发展的对策建议

（一）坚持规划统领，优化产业布局。一是建议立足国家重点生态功能区定位，强化第四轮矿产资源总体规划管控，并根据县域产业发展需求，结合矿产资源禀赋及产业结构特点，以能源资源保障、集约化开采、规模化开发为目标，加快构建以能源资源基地、国家规划矿区、重点勘查区、重点开采区为核心，以大中型矿山为主体的资源勘查开发新格局。二是建议实施开采矿种差别化管理，将重要矿产、清洁能源矿产、重大基础设施建设和民生保障需求的矿产纳入重点开采矿种目录，并根据环境承载能力和资源开发强度适度有序投放采矿权，在水磨、五权一带设置石墨、钒矿等优势矿产资源勘查开发区，推动战略性矿产资源高效开发。三是建议按照“规划禁采区内的矿山关停，规划限采区内的矿山收缩，规划开采区内的矿山集聚”总要求，有计划、有步骤地优化调整矿山布局，促进资源开发利用与经济社会发展相协调。

（二）推进集约节约，促进产业升级。一是建议着力优化矿业开发结构，依法淘汰粗放利用、技术落后、污染环境的矿山，鼓励大中型矿山企业通过合理补偿、整体收购、联合经营等方式整合周边小型矿山，鼓励国有企业参与矿山企业的兼并、重组和改造，引导涉矿加工企业入园入区。同时，建议今后不再新设生产能力50万吨/年以下的矿山，对达不到生产规模、资源储量较少的矿山，矿权到期后原则上不再延续。二是建议以煤矿、磁铁矿、饰面石材等矿山为重点，采取书面表彰、资金奖励、树立典型等激励措施，鼓励和支持矿山企业应用、推广、开发先进采选技术、工艺和设备，大力推进低品位、难选冶、共伴生矿产资源及矿山尾矿、废石等固体废弃物综合利用，加快形成技术先进、产品多样、附加值高的产业链。比如，鼓励砂石矿山采取大型砂石生产线—机制砂—商混站—新型制砖—干粉砂浆“五位一体”的发展模式，实现砂石资源利用效率的最大化。

（三）加强矿山治理，促进绿色发展。一是建议大力发展绿色矿业，将绿色矿山建设要求纳入矿业权出让合同管理，新建矿山严格按照绿色矿山建设标准进行规划、设计、建设和运营，要求今后新出让的矿山投产3年内建成绿色矿山。同时，建议探索建立政府、企业及社会资金共同建设绿色矿山的工作机制，对完成绿色矿山建设任务的矿山，在税收、用地、用林等方面给予政策倾斜，力促全县所有在产矿山2024年底达到市级绿色矿山建设标准。二是针对矿山企业“合法采矿、违法用地”的问题，建议督促县级相关部门主动对接协调省、市相关行业主管部门分类处置，对必要的矿区道路、材料堆场等，采取临时用地的方式办理用地手续；对办公用房、宿舍、加工厂等，通过办理集体建设用地或单独选址报征的方式完善用地手续。完善手续后，可采用协议出让、租赁、入股等方式向采矿权人供应国有建设用地，也可由集体经济组织通过出租、入股、联营等方式向采矿权人提供集体建设用地。三是建议按照“依法管理、科学管理”的原则，全面落实应急管理、自然资源、农业农村、林业、水利等部门和属地乡镇的监管职责，切实督促矿山企业严格落实平台开采、生态修复等相关要求，确保矿山安全生产、生态环保。同时，鼓励、引导和规范社会资本参与废弃矿山生态修复，切实推动矿山绿色发展。

（四）创新管理模式，提升治理成效。一是建议探索实施“净采矿权”出让制度，矿权出让前合理确定出让范围，依规避让生态保护红线、永久基本农田等禁止开采区，并提前做好与用地、用林、用草等审批事项的衔接工作，确保矿权出让一次到位。二是建议切实做好矿山用地保障，鼓励矿山加工企业入驻黄洋建材产业园区或使用工矿废弃用地进行生产，推动矿山建设不再大量长期使用临时用地特别是占用耕地，切实避免“合法采矿、违法用地”的情况发生。三是建议严格执行矿山界外排危审批制度，严禁以排危、治理为名越界开采矿产资源；对确需排危、治理的矿山，按规定审批并核算处置废石收益，确保国有资产不流失。四是建议采取从矿业权出让收益、排危废石处置收益、违法行为查处所得等资金中列支的方式，设立矿产资源监督管理专项资金，确保全县矿产资源管理工作得到有效保障。同时，建议进一步充实县、乡（镇）两级矿产资源监管执法工作力量，定期、不定期开展多部门联合执法检查，严厉打击非法盗采矿产资源的行为，确保打击一起、震慑一起，切实推动矿山高质量健康发展。