关于村级债务化解工作的调查研究与对策建议

县政府办 县农业农村局

逐步化解村级旧债务，制止村级新增债务，是确保村级组织正常运转，推动农村集体经济加快发展，助力乡村全面振兴的一项重要举措。近年来，我县高度重视村级债务化解工作，坚持严控新债、化解旧债、因地制宜、因村施策的原则，将化解村级债务与推进乡村振兴、发展集体经济、规范村务管理等工作相结合，逐步有效化解了部分村级债务，切实增强了村级组织内生动力和“造血”功能，进一步提升了乡村自治能力。但村级债务化解工作仍面临一些问题和挑战。

一、全县村级债务现状

乡镇行政区划和村级建制调整改革后，全县共有23个乡镇220个行政村，共有农户10.18万户、农村人口35.13万人。截至2022年2月底，全县村级债务总额达1429.88万元，其中：流动负债723.41万元（应付款项721.92万元、应付工资1.49万元）、长期负债706.47万元（长期借款及应付款5.94万元、专项应付款700.53万元）。2021年，全县累计化解村级债务252.12万元，债务额同比下降14.9%。

二、村级化解工作面临的主要问题

（一）村级债务点多面广量大，化解难度大。近年来，我县村级债务化解工作取得了一定成绩，债务额总体呈逐年下降趋势，但仍然存在点多面广量大的问题，且个别行政村债务数额巨大，化解难度较大。截至2022年2月底，220个行政村中有三分之二以上的行政村均不同程度负债，平均每个村负债额达6.49万元，国华镇山岼村的负债额度更是高达70余万元，而该村2021年的村集体经济收入仅4.75万元，债务化解十分困难。

（二）村集体经济收入少，偿债能力差、化解途径少。当前，村级债务化解主要依靠村集体经济收入，但全县村集体经济普遍规模较小、标准化程度较低，且多数均为蓄水池、机耕道、堡坎、村务室等非经营性资产，盘活利用难度大，难以产生经济收益，导致村集体经济经营收益不能承载日益增加的村级支出，村级偿债能力差、化解途径单一成为村级债务化解工作面临的主要问题。据调查统计，全县村集体经济收入达到30—50万元和50万元以上的村分别仅有1个，占全县行政村总数的比例仅为0.9%；

收入10—30万元的村仅有7个，占比3.18%；收入5—10万元的村有35个，占比15.9%；收入小于5万元的村有176个，占比80%。2021年以来，通过租赁等模式盘活撤并村便民服务中心等村集体闲置资源、资产7处，产生的收益仅为9.8万元。

（三）农村群众需求日益增加，公益性负债占比较大。随着农村经济社会的不断发展，农村群众对环境卫生、基础设施的需求也越来越高。近年来，各村级组织在农村道路、安全饮水、村文化阵地等公益性基础设施建设方面持续加大投入，推动农村生产生活环境得到了明显改善，但该类基础设施建设的资金中，国家政策性补贴和扶持占比仅60%—70%，其余部分主要依靠村级组织自筹，以致村级组织只能暂时向个人借款或由项目承包人垫付工程款，从而产生新增债务。在我县的村级债务中，兴办公益事业负债达484.19万元，占比超过三分之一。

三、村级债务化解的对策建议

（一）强化管理制度建设，切实防范新增债务。建议督促相关单位逐步完善“村财乡代管”制度，推动村级财务管理、村集体经济经营管理逐步制度化、程序化、规范化，坚决杜绝新债产生。一是加强内部管理，增强自身制度“建设力”。建议通过建立健全“清家底+建专账+集体议+公开晒+离任审”五位一体的“内部”管理制度，进一步规范村级内部资产和债权债务管理，即建立年度资产清查核实的集体资产管理制度；执行新型农村集体经济组织财务制度和会计制度，实行村级财务独立会计核算制度；建立涉及村级财务重大事项、资产处置、利益分配集体审议执行制度；实行资产状况、财务收支、债权债务、收益分配、预决算执行公开公示制度；执行村级负责人离任时审计制度。二是加强外部监管，增强债务管理“自治力”。建议督促相关单位和乡镇进一步健全村（社区）议事体制，充分发挥各级人大代表、政协委员和村民代表在基层治理中的监督作用，切实调动各方力量参与村级债务化解的积极性、主动性和创造性，建立健全村级债务群众监管、群众参与、群众治理的透明管理机制，增强村级债务管理的“自治”功能。三是加强合同监管，增强市场主体“约束力”。建议对财政资金投入到村形成的集体资产并交由市场主体使用的，进一步明晰村集体经济组织与市场主体的资产权属，对造成集体资产流失的，及时追究相关责任人的责任。同时，建议督促相关单位对村集体经济组织与市场主体签订的出租、转包、入股、联营等书面合同进行严格备案审核，待审核通过后方能施行，确保经济合同公证有效，杜绝村集体经济收入“打白条”。

（二）发展壮大集体经济，切实提升偿债能力。建议通过构建以合作经营为主，投资经营、自主经营、租赁经营等为辅的“1+N”经营模式，着力盘活村集体所属资源资产，进一步拓宽村集体经济增收渠道，切实解决村集体经济收益总量偏低、分布不均等问题，从根源上提升村级债务偿还能力。一是合作经营型。鼓励新型农村集体经济组织通过合同约定，将村集体所属资金、闲置土地、加工厂、设施设备等入股到具有一定经济实力、持续经营能力较强、市场发展潜力可预期的市场主体，并共同进行经营，按照参股比例分配收益。比如，木门镇三合村将村集体所属的7400平方米生猪养殖圈舍入股到该村的水观养殖专业合作社，并积极参与到该合作社的日常经营管理，切实推动该合作社持续发展壮大。2021年，该合作社实现收益55万元，木门镇三合村按照参股比例分得村集体经济收益7.2万元。二是投资经营型。鼓励新型农村集体经济组织将资本投资到市场主体，市场主体通过运作资本获得收入，并按照合同约定，按时向新型农村集体经济组织分配投资收益。比如，嘉川镇胜利村将村集体所属的畜牧资产（包括三元仔猪400头、生猪饲料70吨），作为资本投资给旺苍县柏林畜禽有限公司经营，旺苍县柏林畜禽有限公司利用该部分资产，进一步扩大了公司养殖规模，公司效益进一步提升。2021年，该公司实现收益2000余万元，嘉川镇胜利村村集体经济组织按照合同约定获得投资收益7.5万元。三是自主经营型。鼓励管理人才、经营性资产集聚的新型农村集体经济组织通过自主经营的方式发展壮大新型农村集体经济。比如，东河镇南凤村村集体经济组织通过自主经营村集体所属资产（其中，大棚果蔬30亩、QQ农场52个、休闲渔业40亩）的方式，持续提升村集体经济收入，2021年该村通过自主经营村集体资产的方式，获得村集体经济收益15.3万元。四是租赁经营型。鼓励新型农村集体经济组织通过利用闲置资产、资源开展租赁经营的方式，获得稳定的租赁收益。比如，高阳镇温泉村将村集体所属的540平方米闲置房屋，按照4.4万元/年的标准，租赁给当地企业用于发展温泉旅游、餐饮等产业，推动村集体经济常年获得稳定收益。

（三）分村施策细化措施，全面化解村级债务。建议督促相关单位成立债务清理联合联动工作小组，采取分类施策、重点突破等方式，着力推动村级债务化解工作高效开展。一是优先偿还短期债务。针对存在短期债务或债务数额较小的村，建议通过扶持村集体经济组织优先发展周期短、成本低、见效快的绿色蔬菜、小家禽养殖等短平快产业的方式，在较短时间内发展壮大村集体经济，并将其部分收益用于偿还债务。比如，高阳镇支溪村原有村级债务4.2万元，2021年该村集体经济组织利用村集体所属土地种植应季蔬菜30亩，获得村集体经济收益15万元，年内化解了所有村级债务。二是闲置资产盘活还债。针对存在中期债务或债务数额较大的村，建议通过分类盘活村集体闲置资源资产的方式，进一步发展壮大村集体经济，逐步化解村级债务。对于城中、城郊、集镇周边的村，建议通过集体领办、联合开发等方式盘活村集体闲置资源资产；对于具有特色产业基础和历史人文资源优势的村，建议通过自主开发或引进主体参与等方式，充分挖掘历史人文资源和特色产业优势，大力发展文化旅游、生态旅游和休闲观光农业、生态养殖等，盘活村集体闲置资源资产。比如，农凤镇人民村，该村属于我县南部山区的偏远村，生态养殖产业基础扎实，从事生态养殖的农户和新型农业经营主体多达100余户，原有村级债务31万元。2020年，该村村集体经济组织将村集体所属的1200平方米闲置圈舍进行重新改建，并用于村集体经济组织自主发展肉牛羊产业，在发展壮大村集体产业的同时，也有效化解了部分村级债务。2021年，该村村集体经济组织通过发展肉牛羊产业，获得村集体经济收益12万元，化解村级债务5万元。三是集中攻坚长期负债。针对存在长期债务或债务偿还能力差的村，建议在进一步清查核实债务原因的基础上，通过分类推进、以点带面等方式逐一化解。对于历史成因复杂的债务，通过“制定方案、明确专人、细化措施、集中攻坚、各个击破”的方式进行化解，在化解过程中遇到的棘手问题，及时会同相关部门共同研究制定切实可行的工作举措，有针对性地解决；对于债务困难村、欠债大户村、收入薄弱村，建议除中央对财政资金使用方式有明确规定的支农项目外，单个投资额在200万元以下的农村生产生活基础设施建设项目，在同等条件下按程序优先安排具备专业条件的该类别村集体经济组织实施，大幅提升村集体经济收入，逐年化解长期债务。比如，《旺苍县新型农村集体经济示范区建设实施方案》中明确了具有专业资质的村集体经济组织可以参与单个投资额200万元以下的堡坎、渠堰、耕作便道等小型基础设施项目建设。2022年，计划通过上述方式，扶持东河镇南凤村、嘉川镇庙儿村等9个具有专业资质的村集体经济组织参与单个投资额200万元以下的小型基础设施项目建设，积极助力化解长期债务。