第  十六  期

（总第374期）

旺苍县人民政府办公室               2020年12月31日

旺苍县加快推进基层社区治理的调查研究

与对策建议

县政府办  县委党校

社区治理是国家治理的基本单元和关键环节，事关党和国家大政方针贯彻落实，事关人民群众切身利益。党的十九大报告提出，要加强社区治理体系建设，推动社会治理重心向基层下移。近年来，我县以稳步推进乡镇行政区划、村级建制和村（居）民小组调整优化改革为契机，积极总结吸纳疫情防控社区网格管理经验，扎实推进基层社区治理，探索建立了“党建引领、条块结合、网格落实、一体联动”的基层社区治理新模式。但基层社区治理仍面临一些问题和挑战。

一、旺苍县加快推进城乡基层社区治理改革创新的主要做法

我县结合新时期基层治理发展需要，改革整合社区资源，创新治理方式，主要在东河镇治城社区、马家梁社区、普济镇普子岭社区、嘉川镇教场梁社区、白水镇陈家岭社区、国华镇郭家坝社区进行了试点探索，着力健全以党组织为核心、群团组织为纽带、社区各类机构共同参与、新兴社会组织为补充的“多元共治”新格局，努力把社区建设成为管理有序、服务完善、文明祥和的社会生活共同体。

（一）充分发挥党建引领作用。坚持党的全面领导，完善“一核多元，共建共享”机制，充分发挥党组织在社区治理中的向心力和凝聚力，形成推动发展治理的强大合力。一是健全党领导下的社区治理组织体系。综合社区规模、治理需要等因素，科学构建党领导下的社区组织体系，合理设置社区党组织、居民委员会成员职数，全面推行社区党组织书记通过法定程序担任居民委员会主任、推进“两委”班子成员依法交叉任职。鼓励有条件的居民小组设立党支部，支持居民小组党组织书记依法民主推选为居民小组长。加快形成以社区党组织为引领、居民委员会为主体、居民小组为支撑的协同联动治理体系。二是推动辖区内党组织全域覆盖延伸。加强居民小区、老旧院落、城市街区等社区基础单元的党组织建设，充分发挥党组织在社区“微治理”中的战斗堡垒作用，推动党的组织和工作向小区（网格）、物业机构和业主委员会等基层治理末端延伸。三是构建辖区内党组织互联互动治理格局。建立健全“区域化党建”协调机制，加强社区党组织平台召集力量，进一步破除体制、隶属、级别的束缚，整合党建资源、行政资源和社会资源下沉社区，推动社区党组织成为领导社区发展治理的“轴心”，加快形成单位党建、行业党建、区域党建互联互通格局。四是注重提升辖区内党员作用发挥。充分发挥社区人才聚集优势，发掘推选辖区内政治素养高、道德品行端、能力水平强的优秀党员进入社区“两委”、居民小组、业主委员会等各类基层组织任职，加强基层治理队伍建设。认真落实机关、企事业单位党员干部“双报到”制度，鼓励支持医疗、教育、法律、养老等行业领域党员积极参与社区公益、提供专业服务，示范带动各行各业、体制内外、干部群众共同参与社区治理。

（二）编制实施社区空间规划。强化全局意识、超前思考谋划基层治理顶层设计，突出空间布局的有序衔接与科学发展。一是建立健全同步规划机制。衔接“十四五”国民经济和社会发展规划、国土空间规划等重大综合和相关配套专项规划，编制实施“十四五”城乡社区空间规划，实现城市建设与社区建制统筹考虑、一体谋划。二是建立健全城乡统筹机制。按照“变好、向善、更优”的基本原则，加强集镇社区建设，尤其是对乡镇行政区划调整中被撤并的尚武镇等集镇，分类利用闲置办公场地，探索集镇便民服务中心（站）与社区合署办公，推动社区综合服务设施提档升级，弥补被撤并乡镇政府搬迁后的服务空白和治理空白。

（三）完善服务设施功能布局。针对城镇化背景下社区综合服务内涵不断丰富拓展的新情况，分层分类指导做好服务设施功能布局。一是进一步完善设施。将城乡社区综合服务设施建设纳入城市建设规划统筹考虑，配套建设城乡社区综合服务设施;健全部门协同机制，完善新建小区公建配套及社区服务设施移交制度;对旧城区和老旧小区集中的社区，鼓励通过购买、置换、租赁、共建等方式保障社区用房;落实社区综合服务设施水、电、气等价格优惠政策。二是进一步集合功能。以居民需求为导向，结合实际，优化服务时间和时段，以社区综合体为服务载体，集合社区用房、社区卫生服务中心、文化活动中心、社区养老服务设施等功能为一体，满足不同人群日常生活需求，为居民提供“一站式”综合社区服务，打通服务群众最后一公里。三是进一步营造场景。把握传统社区空间向居民生活、情感、价值领域渗透融合的场景延伸新趋势，统筹服务场景与文化、生态、空间、消费、共治、智慧场景的营造工作。在有条件的地方，积极营造社区商业消费新场景，逐步实现零售、家政等生活便民服务全覆盖，推动物业增值服务、社区电商、社区金融等发展，推进社区生活服务便捷化品质化。

（四）丰富城乡社区服务供给。满足居民多样化和个性化服务需求，着力补齐城乡社区公共服务短板，不断增强城乡公共服务供给能力。一是做优公共服务。加快推进一体化政务服务平台建设，建设网上政务大厅，推进网络互联、信息共享、业务协同，实现与社区居民密切相关的劳动就业、社会保障等“一门式”服务。二是培育社会服务。推动社会组织承接服务，采取项目化运作机制，实现由“花钱养人”向“花钱办事”转变;激活居民服务需求，鼓励成立服务功能类、兴趣爱好类社区社会组织；探索设立社区服务基金、社区社会组织发展基金，支持社区社会组织发展和发挥作用。三是倡导自我服务。探索以积分制等方式，将城乡居民参与社区治理、维护公共利益、志愿服务等情况纳入辖区居民信用评价体系，设立“社区最美义工”系列荣誉;鼓励成立各类社区居民服务社区治理的“自组织”“微组织”;建立机关企事业单位工作人员常态化参与居住地社区服务制度。

（五）优化人才队伍建设支撑。加快推进社区工作者专业化职业化进程，更好适应新形势下城乡基层治理现代化更高要求。一是实施干部队伍和社区专职工作者培养。严格落实社区党组织书记县级备案制度，探索实行村党组织书记专职化管理;全面推行社区党组织书记、居民委员会主任“一肩挑”;将社区党组织和居委会主要负责人的培养培育纳入全县人才发展规划，并同步纳入组织部门的干部培训计划。二是完善社会组织发展机制。开展社会组织骨干人才培训，提升社区社会组织的专业服务能力;通过专项资金、政府购买服务等方式，拓展社会组织参与社区发展治理空间;完善社区组织发现需求、统筹设计服务项目、支持社会组织承接、引导专业团队参与的“三社联动”机制。三是强化社工专业人才支撑。建立健全社会工作人才发展体制机制，建立社会工作领军人才选拔和管理机制;实施社会工作专业人才专项培养工程。建立完善志愿者招募机制、培训制度、表彰机制，促进志愿者队伍健康可持续发展。

（六）营造四治融合和谐氛围。探索法治、德治、自治、智治“四治”有机融合的社会治理模式，提升协商共治能力。一是加强社区法治建设。深入开展“七五”普法，积极谋划“八五”普法，着力发挥警官、法官、检察官、律师、公证员、基层法律服务工作者作用，大力开展法律进社区活动。建立“社区法律之家”，推进“一社区一法律顾问”全覆盖，引导群众依法表达利益诉求。二是加强社区德治引领。开办“红城文化讲堂”，促进“智勇坚定、排难创新、团结奋斗、不胜不休”的红色文化深度融入社区建设和居民生活。积极发展社区教育，开展学习型社区建设，打造社区“文化家园”品牌。建立健全社区道德评议机制，加强家规家风建设，发现和宣传社区道德模范、好人好事，引导社区居民崇德向善。三是加强社区自治功能。完善村（居）民议事会、村（居）民代表会、村（居）务监督委员会运行机制，深化村（居）务公开，引导村（居）民有效参与村（社区）公共事务，增强村（居）民的公共意识和公共精神。充分发挥自治章程、村规民约、居民公约在社区治理中的积极作用，弘扬公序良俗，促进群众依法自我管理、自我服务、自我教育、自我监督。四是加强社区智治。加快推进智慧社区创建，围绕“智慧城市”“平安细胞”建设目标，推进社会治理与现代科技深度融合，统筹推进智慧互联、惠民利民、共建共享的“平安智慧小区”建设。

二、旺苍县基层社区治理工作面临的主要现实挑战

截至2020年8月，我县村级建制已全面调整到位。全县目前城乡社区共计37个，其中城市社区12个、集镇社区25个，辖居民小组197个，社区平均管辖面积1.29平方公里;社区专职工作者(含社区“两委”干部)223人，每个社区平均6人左右;党组织书记、居委会主任共64人，实现“一肩挑”的社区有8个、占比22%。但总体来看，当前全县城乡社区治理呈现机制还不健全、发展还不够平衡、服务能力还不够强、队伍专业化程度不专、主体还比较单一、投入还存在不足的现状。

（一）机制还不健全。在现实生活中，一些社区管理运行的机制体制还存在“错位”现象。一是身份认知“错位”。按照《城市居民委员会组织法》等相关法律法规精神，县(市、区)政府、乡镇(街道)与社区居委会仅仅是指导与被指导关系。但在工作实践中，社区与乡镇关系行政化、社区职权功能行政化、社区机制体制行政化等倾向不同程度存在。二是权力结构“错位”。社区居委会本身既没有行政权力，也没有充足资源，导致了社区居委会对街道(乡镇)的依赖，进而造成街道(乡镇)不断越位、政府部门不断加码。在人事选聘、财务管理、资源分配上多由街道(乡镇)或相关部门主导，社区鲜有自主权。在“权力上收、事务下沉”的背景下，社区又缺乏对驻地单位和职能部门的召集和评价权限，导致在人事、财务、资源等方面毫无话语权。这样“只管事、不管人、不管钱”的权力结构是导致社区治理体制机制不畅的关键因素。三是治理机制“错位”。目前，在城乡社区治理实践中已基本形成“党建引领+服务融合+综治保障”的治理机制。但是在具体实践中，许多基层干部通常将三个大的板块简单混为一谈，将“治理”狭义为“管理”、将“优治”狭义为“善制”，进而导致了工作实践错位。总体上讲，社区行政色彩浓厚、自治功能弱化，正走向“非官非民、亦官亦民”的尴尬境地。城乡社区治理的体制机制不畅，既有社区自身定位不清，亦有街道(乡镇)将本应属于自身的事权大量下沉，也有部门之间职能交叉的问题。

（二）发展还不够平衡。我县城乡社区发展差异明显，直接导致了城乡社区治理水平严重失衡。一是思想认识有差异。部分城市社区干部已经思考到诸如“社区社会企业的法律地位”“社区经济与市场经济的关系”等比较深层次的问题，他们的普遍诉求是“不要人、不要钱、要政策支持”;部分党政主要领导已经将城乡社区治理工作置于经济发展的同等甚至更高位置。而在集镇社区，个别领导干部对社区治理没有多少实质性概念，简单理解为社区管理;部分社区干部一说到社区治理就只有传统工作理念下的“缺人、缺钱”。二是发展阶段有差异。近年来社区治理“五有”(即:有场地、有专业社工、有社会组织、有社会企业、有社区经济)，是社区治理发展演进阶次。省内经济发达的成都平原地区，已经从社区、社工、社会组织“三社联动”演进为社会企业、社区经济的社区治理高级阶次。相比之下，县域城市社区次之，正在逐渐提升专业社工的组织化程度，加快构建“三社联动”格局;而集镇社区基本还停留在解决“有场地无人员”以及功能不配套的社区治理发展初级阶次。三是组织形态有差异。县城社区由于粗放式扩张，导致基础设施建设跟不上城市扩张速度，公共设施供给与人口聚集规模不相匹配，社区治理的着力重点还在于加快补齐基础设施建设短板、提升公共服务供给水平。集镇社区大多是由“村”改“居”转制而成，在组织形式上仍沿袭着村级组织的结构;在职能行使上更多是充当基层政府“臂膀”“手足”的角色定位;在管理形式上延续了村委会模式，集镇社区治理还停留在维系乡村组织管理的基本功能层级。

（三）服务能力还不够强。目前我县社区服务还存在个别社区未能及时创新服务理念、提升服务能力，甚至存在依靠“思维惯性”推动基层治理的情况。一是硬件不达标。我县现有城乡社区37个，通过“5.12”灾后重建工作后，社区办公用房基本得到解决，平均建筑面积400平米左右。但也有东河镇普陀寺社区、凤凰梁社区和马家渡社区3个社区的办公阵地是租用，并且东河镇宋水社区、嘉川镇何家坝等集镇社区综合服务设施面积不足300平米。而按照社区服务多元化发展趋势，承载的功能将会越来越多，对其空间需求也将越来越大。二是布局不合理。社区综合服务设施，是集党群服务中心、社区办公、社区活动、公共服务等多种功能于一体的综合类设施。但县域社区“办公型”居多、“服务型”居少的功能布局在社区中普遍存在，类似于书记主任办公室、政府型会议室、橱窗式办事柜合等占用大量空间，办公区域严重挤占了服务活动空间，既不亲民也不实用;大多数社区在功能布局上“为全而全”，图书室、书画室、舞蹈厅、儿童之家等等应有尽有、各有区域，“一室多用”的要求变形走样，反而降低了使用效率;甚至还有个别社区提前备牌、轮流挂牌、迎检什么挂什么牌，存在墙上挂牌多、实用功能少等突出问题。三是作用不明显。城乡社区作为就近就地服务居民的“第一场景”，理应向辖区居民提供更多公共服务、社会服务、生活服务，并为居民自我服务创造条件。但现实生活中，多数社区实行8小时上下班工作制，与居民日常工作时间高度重合，难以满足居民就近享受社区服务、闲时使用设施设备的基本需求;科技信息技术运用不足，互联网+社区、智慧社区建设覆盖不广，大数据、云计算等参与基层治理和服务体系建设还停留在统数据、报数据的初级阶段。总体上讲，目前全县社区综合服务设施已经基本解决了“有没有”，但与“够不够”“优不优”还尚有差距。加之，行政化、办公化、形式化的倾向比较明显。这些，都需要进一步加强政策和规范引导，让社区综合服务设施真正便民、利民、服务于民。

（四）队伍专业化程度还不高。总体上讲，现有城乡社区干部队伍大都属于老居委会成员成长上岗、农村或城郊结合部村“两委”成员“村改居”直接转岗而来，还没有从专业素养、评价体系、薪酬保障、晋升渠道等多个方面，建立起适应新时期社区治理新要求的干部队伍建设体系。一是从年龄结构看。全县社区“两委”共有干部223人，其中35岁以下34人占15.2%，45岁以上168人占75.3%。从学历结构看，大学专科以上68人、占30.5%，高中及以下155人、占69.5%。二是从微观架构看。居民小组不同程度存在弱化和虚化现象，更谈不上专业与否;网格员设置混乱，功能单一、交织重复，网格之间工作不统筹、资源不整合、信息不共享。同时，居民小组长与网格员处于同一层级，存在多头管理、职能含混、工作交叉等现象，造成效率低下、职业化水平不高。三是从薪酬待遇看。社区书记、主任、专职工作者待遇严格标准执行，城市社区党组织书记每人每月2900元，城市社区居委会主任每人每月2700元，城市社区专职干部每人每月2500元；农村社区党组织书记每人每月2600元，农村社区居委会主任每人每月2400元，农村社区专职干部每人每月2200元。村级建制调整改革后，村党组织书记待遇已大幅提高，但社区干部，尤其是城市社区干部脱产全职从事社区工作而保障水平更低，导致优秀人才不愿意加入社区干部队伍，这也是干部队伍不专的重要原因之一。四是从晋升渠道看。面向社区干部定向招录公务员、事业单位人员和选拔社区党组织书记进入乡镇(街道)领导班子渠道不够畅通，“天花板”现象严重，难以充分调动社区干部工作积极性。

（五）主体还比较单一。目前，城乡社区治理依然停留在传统的政府主导老路子，主体培育存在明显滞后，还没有形成社会组织、社工、志愿者、社区居民共同参与的多元治理格局。一是在社会组织培育方面。截至2019年底，全县登记注册的社会组织共计216个，其中社团111个，民办非105个，各社区备案的社会组织120余家，由社区领导管理的120个。我县社区平均拥有社区社会组织数为3.2个，距离民政部关于“力争到2020年，实现城市社区平均拥有不少于10个社区社会组织”的要求尚有较大差距。并且即使是正式登记注册的社会组织，截至2019年末，本科以上学历的从业人员也仅有3%。社区社会组织的人员大多为兼职或退休人员，专业化能力普遍偏低，活动开展不多。由于缺乏社会认知、缺乏职业体系认证、职业前景不明等诸多原因，难以吸引资深专业人士专职从业。二是在社工人才培育方面。目前，全县仅有社会工作人才5名，社工人才资源极度匮乏，并且整体水平相对偏低。从学历上看，本科及以上学历3人，专科学历2人。从职称上看，全县持证社工仅2人，无中高级社工师。从职业路径上看，目前社会工作多以政府投入为主，社会和市场对社工人才需求较小，导致就业渠道窄;社会工作职业化体系尚不成熟，缺乏纵向晋升、横向交流的人才培养机制，导致发展空间小。三是在社区志愿服务方面。截至2020年8月，全县志愿者总数达40877人;志愿者组织295个，共计开展志愿服务项目仅有111个。并且社区志愿服务存在“四不”现象:常态化服务“不长”、专业化服务“不精”、项目化服务“不多”、 多元化服务“不足”。社区志愿服务存有明显的形式主义倾向，声势浩大却缺乏整体效益，志愿服务就是“老三样”即:扫大街、看老人、送演出。随着经济社会发展，城乡居民多元化需求不断增加，社区志愿者服务形式内容单一、专业化水平有限、服务活动资金短缺、服务供需对接不畅等问题和矛盾，已经严重制约了社区志愿服务参与城乡社区治理的效果。例如，在新冠疫情防控中，部分志愿者团体虽然有较高积极性，但缺少资金、项目支持，加之自身专业化水平不够、不具备防护意识和条件，事实上无法有效参与防控工作。四是在社区居民参与方面。从单一政府管理向多元社会治理转变的理念还没有深入人心，社区居民更多把自己当作小区居民，把行使参与治理的视野和权限局限在目光所及之处，参与场景最多的是小区楼栋、业主委员会、物业公司等，且参与不多、介入不深。社区事务大多是由居民代表参与，甚至有很多群众不认识居民代表，不知道是谁在代表自己行使治理权。同时，居民代表参与治理的内容也较少，往往局限于居委会选举等法定事项，民主决策、民主管理、民主协商、民主监督等没有得到有效发挥。对于普通居民群众而言，更是文体活动参与多，奉献性、公益性活动参与少。调研中，不少居民表示，在所在社区生活十多年甚至二三十年，从未踏入社区活动阵地一步，更谈不上参与社区治理。

（六）投入还存在不足。近年来我县不断加大了对基层治理的投入，但具体工作中，也还存在投入渠道单一、造血功能不足等现实挑战。一是投入主体单一。社区治理资金来源主要还是依靠政府投入，与社区治理“共建共治共享”的发展理念不相符合。社会容易简单将城乡社区等同于街道(乡镇)的下一级机关，认为社区经费理应由财政预算全额保障，进而造成认识误区。二是投入力度有限。当前，中央、省、市三级对城乡社区治理的基础性、决定性作用认识不够，都认为社区治理是县级主体事权，应该由县级财政予以保障。在综合服务设施建设方面，中央和省级发改部门，都没有将城乡社区综合服务设施建设纳入社会建设投资项目。在社区治理专项经费方面，中央财政没有任何预算投入;省级财政亦未设有“社区治理”专项经费科目，仅通过预算转移支付方式按照平均每个社区1万元给予运行保障补助。由于中央层面无资金投入，省、市级财政的机制性投入处于缺位状态，投资几乎全部由县级财政确定。三是造血功能不足。由于相关政策不配套、体制机制不完善，社区基金会和社区社会企业发展严重滞后，社区治理面临造血功能严重不足的窘境。

三、全面加快推进城乡基层社区治理改革创新的对策建议

（一）创新稳定投入机制。建立完善以上级补助为引导、县级投入为主体的稳定财政投入机制。积极争取中央预算内投资的城乡社区建设项目。设立城乡社区治理专项资金，并建立动态调整机制，主要用于社区综合服务设施建设、社区治理试点示范建设、购买社区治理服务项目等;提高对县级财政的基层组织活动和公共服务运行经费、社区干部基本报酬转移支付力度。县级财政将基层组织活动和公共服务运行经费、社区干部基本报酬、社区综合服务设施建设、社区人才培养培训经费等纳入财政预算和预算内基本建设投资计划。同时，探索建立社区基本运行经费和激励资金双轨并行机制。

（二）创新权责对等机制。进一步理顺街道(乡镇)与社区的关系，推动人财物和责权利对称下沉，增强社区自主权。在定位上，让社区回归群众自治组织属性，推动街道(乡镇)对社区的“领导”向“指导”转变，取消所有对社区实施的“一票否决制”。在人事上，建立健全“县级组织选聘、街道(乡镇)签订合同、社区实施考核”的社区工作人员准入管理制度，加大社区对社区工作人员的管理权和考核权。在财权上，建立健全社区基本运行经费管理办法，在安全可控的前提下，赋予社区一定自主权。在赋能上，建立健全“社区呼叫、街道吹哨、部门和驻区单位报到”的社区召集机制，通过区域党建、联席会议制度，完善资源整合平台，并赋予社区对街道、部门、驻区单位的考核评价权。

（三）创新资源整合机制。深化街道管理体制改革，推动城市资源向街道集中、服务重心向街道下沉。建立健全社区链接外部资源共同推进社区发展的长效机制，整合驻区单位、企业、社会组织、居民等各类社会资源，推动社区与驻区单位资源共用、阵地共建、活动共办。建立健全常态化的社工人才队伍建设议事机制、投入机制和工作推动机制。建立健全社区社会组织孵化机制，构建社会组织孵化、培养、扶持一体化发展体系。建立健全“三社联动”机制，推动“社会工作+志愿服务+公益慈善”联动发展。建立健全政府购买城乡社区服务指导性目录，探索以县为单元建设政府购买社会组织服务资源交易信息平台。建立健全社区治理供需对接平台，完善社区发现需求、统筹设计项目、支持社会组织( 社区社会企业)承接、引导专业团队执行、面向社区实施的政府购买运行机制，推动居民需求服务项目化。

（四）创新人才培养机制。建议出台加强社区专职工作者队伍建设的指导意见，着力建设一支以社区党组织和居委会成员为主，县级民政部门核定的在社区专职从事社区管理和服务的人员为辅，结构合理、素质优良、能力突出、群众满意的社区专职工作者队伍。探索构建以选任招聘、岗位设置、培训考核、职业发展、关心关爱为主要内容的社区专职工作者管理服务体制。建立完善社区专职工作者岗位薪酬体系、薪资标准体系、社会保险体系、福利待遇体系，推进岗位待遇职业化。积极搭建社区专职工作者招聘引进平台、培育锻炼平台、激励导向平台，推进能力素养专业化。实施社区专职工作者学历素质提升行动，推行社区专职工作者“全岗通”工作模式，完善社区专职工作者参加社工师资格考试激励措施，将社区专职工作者培训纳入各级组织部门干部培训计划并建立长效机制。

（五）创新共建共享机制。完善社区党建联席会议制度，组建社区区域大党委，吸收驻区单位党组织书记为兼职委员，推动形成党委领导、社会协同的“一核多元”治理体系。鼓励机关事业单位、国有企业、科研院所、高校等驻区单位和社会力量发挥自身优势参与社区治理和服务。完善社区、网格员、居民小组长、业主委员会和物业服务企业议事协调机制，优化居民小组设置，统筹社区网格化。完善“两代表一委员”定期联系社区制度，推动“双报到”活动常态化开展。完善居民公约、社区议事、社区客厅等自治载体和公共空间。完善基层应急管理预案，发挥自治组织优势，统筹各方面力量和资源，协力做好宣传、引导、动员、防控、互助等工作，提高社区应对各类突发事件的能力。