北部山区农村公路道路建设的调查思考

——以北部山区水磨乡、大河乡为例

中共旺苍县委党校课题组

农村公路道路是公益性极强的基础设施，是发展农村经济，改善农村生产、生活条件，解决“三农”问题重要基础和根本前提。公路道路运输是旺苍农村唯一的交通运输方式。一直以来，我县北部贫困山区受地理因素限制，公路道路交通建设严重滞后，成为制约经济社会发展和扶贫开发工作的重要瓶颈。水磨、大河等北部山区乡镇，坚持“不等不靠、苦干实干”，带领群众在公路道路建设中探索出了好的做法，为总结推广适合山区交通建设的先进经验，县委党校成立了课题组，就北部贫困山区公路道路建设开展专题调研。

一、北部山区及公路道路建设概况

我县地处四川盆地北缘、米仓山南麓，地形地貌复杂，分为北部高山、中部槽谷、南部低山三种类型。其中，北部山区山高谷深，喀斯特地貌广布，分布19个乡镇，占全县乡镇总数的一半，占全县总面积的66.2%，人口占全县总人数的29%，特殊的地势给北部山区交通建设带来严重的挑战。 2014年，经省公路局路况队对道路情况摸排，采集新增公路数据3673公里，规划三年扶贫纳入待建村道路1200公里，其绝大多数分布于北部山区。旺苍北部山区农村交通建设滞后的具体有以下几个方面原因：一是地理环境影响。北部山区坡陡谷深，地形崎岖，加上属于亚热带湿润季风气候，夏季雨量大,常常出现山洪,致使滑坡等灾害时有发生，不利于道路建设和维护。二是整体水平不高。旺苍区位优势不明显，底子薄、路网结构单一、历史欠账较大，交通基础设施建设的发展水平远远落后于全市其他县区。三是建设资金匮乏。由于旺苍尚未建立融资平台，吸引民间资本及社会闲散资金的力度不足，一定程度上影响了交通项目资金的筹集，加之北部山区集镇和民居分散，加大了建设成本。

二、旺苍水磨、大河公路道路建设的成功做法

以北部山区的水磨乡和大河乡为例，两乡位于旺苍东北，距县城约90公里，幅员面积164平方公里，约占全县总面积的5.5%，占北部贫困山区面积的8.3%；两乡辖13个行政村、86个社（组），其行政村占北部贫困山区总数的8.28%，社（组）占北部贫困山区总数的7.43%；人口共1.19万，占北部贫困山区总数的9% 。近年来，面对农村公路道路建设总体需求剧增、国家补贴或地方自筹项目资金紧张而难以大规模建设的实际，水磨、大河乡号召干部群众“不等不靠、苦干实干”，始终坚持“六个结合”，努力走出了一条农村贫困山区公路道路建设路子。截至目前，水磨、大河两乡通县公路分别为68公里、72公里，通村公路46公里，通社（组）公路217公里，入户路137公里，其中公路道路黑色（硬）化73公里。 

（一）党委政府意图与群众意愿相结合。落后面貌倒逼当地党委政府发展农村交通。以水磨乡为例，2003年前仅有4条泥土公路，共27公里。其中出境路1条、矿山资源路3条。从水磨进旺苍县城要绕道大河、五权、金溪等乡镇，在三江镇汇入省道202线，全长112公里，行车6个小时以上。为摆脱贫困落后，乡党委政府坚持“要想富，先修路”的发展战略，通过公路道路建设彻底改变落后的交通面貌，促进当地发展、提高山区农民的生活水平。贫穷生活促成当地群众参与修路致富。两乡过去由于农村道路建设落后，导致区域发展严重滞后、群众生产生活极为不便。曾发生危急病人不能及时送到上级医院就诊而在途中死亡；山区资源尤其农产品魔芋、野生食用菌和水果、木耳、核桃、板栗、中药材等难以外运，进山收购商贩以运输成本高为由，恶意压低价格，高额利润被商贩赚走；自然风光、风土人情、红色文化等由于交通落后得不到开发，旅游资源未能充分利用。面对快速发展的大千世界，当地群众改变“爬坡上坎、肩挑背磨”落后条件、告别“晴天害怕草中蛇、雨天露水打湿鞋”与“下雨烂泥坨、下雪滑几坡”的强烈愿望日益强烈。在这种情况下，交通基础设施建设滞后是导致贫困落后的根源已经成为党委政府和当地群众的共识，党群一心抓交通的理念进一步深入人心。

（二）宏观引导与村民自治相结合。乡镇公路道路的发展，既要立足本乡实际，又要着眼周边区域衔接，还要面对全县交通网络布局。对此，两乡党委政府在发展方向研判基础上，提出“突出重点、加速推进、统筹兼顾”的总体思路，引导干部群众积极支持和投身于公路道路建设。一是细制规划预案，在充分调研的基础上，结合群众意愿，制定乡、村、组道路建设规划，对建养原则、组织管理机构、经费筹措等做出明确规定，并对可能发生的安全隐患或突发事件充分预案。二是强化目标责任，与包村干部、村“两委”签订公路建设目标责任书，细化分解目标，对任务、责任、奖惩全面明确。三是抓好建前引导，以村情分析和对公路建成后的美好展望多方位宣传引导，激发出农民修建公路的热忱。四是寻求上级支持，主动向县委县政府及相关部门报告、沟通，在线路设计、资金投入、材料供给以及道路修建的各方面寻求支持。近几年，大河、水磨乡累计争取公路道路建设资金1100余万元。着力发挥群众自主作用，充当道路建设的主力军。充分发挥村“两委”、村民代表大会作用，通过一事一议，确定了“组织自发、利益自调、管线自拆、青苗山场自清、责任自负”等原则，自觉参与协调筹备、工程建设和质量监督，努力减轻政府工作压力。如大河乡柳垭村三组村民贾朝新，自愿出让家庭一个人的承包土地用作支持公路建设的协调地。

（三）“自上而下”与“自下而上”相结合。乡党委政府自上而下重在科学决策与组织引导。广大农村虽然实行村民自治，但在重大发展中需要党委政府的坚强领导和后盾支撑。近年来，水磨、大河乡公路建设，乡党委政府通过以会代训、现场论证等形式，对村、组干部进行教育，对广大村民进行引导，要求干部群众强化“发展”意识，认清修通村社公路道路、打通乡际公路、提升通县公路是惠及民生、实现乡域发展的关键性举措，自觉自愿服从、服务于农村公路道路建设。村民自下而上是在改变落后面貌、解除贫困强烈愿望下，积极呼吁、建言献策、自主创业与发展。广大群众看到干部为了地方发展，实事求是、谋事创业，自发形成了与党委政府合拍的一股合力，为了搞好公路建设，积极想办法、出主意、思对策，共同解决了许多棘手的难点问题。如，水磨乡桥板村村民为了修好公路道路，提出不同意见100多条，有效解决了青苗补偿、占地补偿、个户拖后腿等问题，使得“要致富、修好路”的愿望变成了实际行动。

（四）政府资金投入与村民投资投劳相结合。由于我县财力有限，道路资金“僧多粥少”，难以确保每个乡镇或片区的建设需求，两乡干部群众积极探索模式，投资投劳、苦干实干，共同克服了这一难题：2003年，水磨乡力图修通13.5公里的水大公路（水磨乡至大两乡），此路80%路段途经悬崖峭壁，为了降低成本，乡测量队逐一预测估算挖方、填方、堡坎、涵洞等工程量，按照“易、中、难”搭配划分为7段，由7个下辖村抽签选定修建；各村依此办法再分段划分到组到户。干群苦干实干、忘我奉献，吃住在工地，许多人甚至常达月时没回过家，历经一年半，全乡共投劳30万个，在缺少大型机械设备的情况下修通了水大公路，打通了水磨到县城的最短通道（比通县老路缩短47公里），最大限度途经乡域5个行政村，极大方便了老百姓出行。在财力物力上，水磨乡实施以奖代补激励机制，在村道和社道建设采取政府补助、干部筹资与村民集资分别为1:1和1:2的火工产品配套优惠政策。调动了群众修建公路道路的积极性，节约了成本、缩短了工期、保证了质量。近十年间，当地群众人均筹资超过3000余元，干部人均筹资上万元，干群同心同力，为公路道路建设创造出新的路径。

（五）先行示范与政府强力推进相结合。水磨、大河两乡道路建设，没有现成、固定的模式，是依靠干部群众发挥主动性、创造性的实践尝试，展示出一些符合乡域实际的好做法，如大河乡柳垭村实行“统一规划、统一实施，土地自调、劳力自投、资金自筹、安全自负”的“两统四自”原则，很好地解决了规划、劳力、资金、组织等问题。又如，除村组干部包户做思想工作外，采用“四两拨千斤”的激将法，动员较为开化的贫困户、五保户等特殊人群带头示范，激发重难点户改变“死守土地”的保守思想，转而支持并参与其中。柳垭村民涂明玉家境贫困，是群众心目中“最不起眼的人”，村里召开群众大会，个别退职村干部出于私利设置修路难题，涂明玉冒然气愤，“我们祖祖辈辈肩挑背磨，现在修路是大好事，我涂明玉再穷也要出地修路，难道你们不如我？”简朴的话说得其他人无地自容，促成修路争议问题很快解决。这些好的做法和实践，经过充分论证后推广到全乡其它村组，乃至北部山区其它乡镇，取得了良好效果。

（六）公路道路建设科学施工与建管护收益相结合。水磨、大河坚持超前筹划、科学布局、综合思考，既考虑主道连线成片、成网，又充分解决村民受益最大化。在工程建设前，水磨乡安排资金购买道路测设仪器，选派2名干部去市交通部门参加业务培训、挑选村民成员再度培训，组成义务测设队，共同担负起社道路、入户路的先期测设。在主路支线布局上，坚持通乡路贯通村级人口集中地，力求里程最短化，预留后期延伸“搭头”，同时尽量绕开现有或潜在的风景点及宅基地、坟地、优质山林、陡峭岩壁，最大限度地保护环境和特色资源。坚持建、养、管并举，建立严格的“谁修谁养、分段保养”的养护机制，按照村、社、户的修建路段，把公路的养护责任划分到村、社及农户，对道路的修补、维护、保洁、绿化、受益责任进行明确，对因重车碾压、自然灾害破坏、养护难度大的路段，政府适当给予养护人补助，对一般路段的修补则由养护人自行负责，并严格跟踪督查。为了最大限度地提升农村公路的经济效益和服务水平，水磨、大河根据自身地理特点和优势，调整沿线产业结构，大力发展特色干果、中药材、经济作物等，水磨发展成全县闻名的“魔芋之乡”，同时注重金、煤、花岗石等矿产资源开发利用，解决了地方经济薄弱和群众就业问题，许多老百姓年收入过万元，人均收入高于县域部分二类乡镇。

三、贫困山区农村公路道路建设的几点思考

（一）突破贫困山区交通难题，教育引导是开路先锋。农村工程建设的难点在于群众是否支持，而群众支持的基础就是对该工程意义是否清醒认识。贫困地区老百姓对建设村社公路道路比修建高速公路更踊跃、更投入。他们普遍认为修建村社公路道路则直接关系着改善生活环境、方便生产生活、提升生活质量,自己是最直接的受益者。水磨、大河的实践告诉我们，修建农村公路，只要做好了教育引导，农民是乐意出资出劳的。所以，建好农村公路道路、促进经济社会全面发展，应把宣传教育视为首要任务，要多渠道、多形式开展宣传引导，把工作意义、政策、任务和上级意图，特别是对广大群众有什么好处宣传到村、户、人，达到家喻户晓、人尽皆知。在宣传、提升广大群众认识基础之上，调动群众的积极性，使其参与到该项工作中来，形成人人关心、全员参与的良好局面。

（二）突破贫困山区交通难题，群众拥护是基本前提。农村公路建设涉及的直接利益主体是广大农民群众，一定要认识主体、赢得主体、理顺关系，赢得他们的理解支持和拥护。一是真心为群众办事。乡镇、村组干部直接面对群众，如果真心为民办事、对群众有感情，体现出真正尊重、真情关怀、真诚服务，老百姓自然会感到可信、可亲、可爱、可敬。因此，一定要把农民的需求和意愿作为工作指向，运用权能、资源去解决群众所急所盼的诸多问题。二是科学平衡利益关系。农村工作繁琐复杂，利益关系盘根错节，一种关系平衡不好，往往可能会影响全局。如，在农村交通建设上，牵头部门一定要了解当地干部、家族、农民之间的利益纠葛，对路线走向、耕地林地占用数量、相关补偿大小、最大多数群众的态度等全面把握。同时，干部还应特别坚持严于律己，不为自己、亲友谋小利，以免失信于民。三是统筹做好前瞻性工作。要体现规划先行，规划一经确定就不得随意更改。在规划中，要兼顾成本低、耗费资源少；在建设中，要考虑村民聚集区最大多数人的利益。

（三）突破贫困山区交通难题，因地制宜是重要环节。农村公路建设通常主要实现“通”、“畅”两个目标。“通”是解决农民出行没有路的问题；“畅”是解决路面硬化的问题，达到快捷、畅通、晴雨通车。解决好这两个问题，应结合当地的实际情况，因地制宜、量力而行，不能搞“一刀切”。例如，我县北部山区基本是山高谷深、沟壑交错、土质疏松。在这样的环境下，公路建设要重视筑牢基础，搞好排水和安全防护。同时，要根据实际采用不同技术等级。主干道、车流量较大或重车经过较频繁的路段，应利用较高的技术标准来建设；板岩较为明显、基础较为坚硬路段，可以降低等级施工；散居的入户路或交通潜力不大的路段，在完善排水功能的前提下修建毛坯路、砂石路等。总之，在财力有限的情况下，应因地制宜、分而建之，降低成本、确保质量。

（四）突破贫困山区交通难题，勇于创新是破题关键。以旺苍北部山区水磨、大河公路道路建设为例，一是在建设技术、模式上可采用“半硬化”建设，在老百姓居住分散，公路建设难度和成本大的地区，可将路基宽度设为4.5-6米，硬化中间带3-3.5米，夯实硬化带两翼辅路即可。既降低工程造价，又能满足村民的交通需求，也不影响车辆安全通行。二是在设施配置方面适度创新，随着实现全面小康、新农村、城镇化发展，农村道路建要求不断提高，应预设必要的基础设施，以满足未来地区经济社会的发展需求。三是在协调机制上，应建立农村交通建设的联席会议制度，由县政府分管领导牵头，交通、财政、发改、国土、环保等部门共同参与，制定中长期规划，实行统筹协调管理和建设。四是在养护方式方法上应建立“一把手”责任制，把事关百姓出行需求、地方发展致富的道路这个“紧箍咒”紧紧戴在“一把手”头上；建立“分类养护、分级负责”的道路养护机制，推行养护招标、合同制管理，实行主路承包养护和社道、入户路受益村民自行分段养护相结合，并加强管理督促、检查评定和通报，以落实养护责任。

（五）突破贫困山区交通难题，干部带头是坚强保证。乡镇、村社干部直接面对老百姓，是党和国家政策的执行者、老百姓的“勤务员”、凝心聚力的领头羊，作为乡镇党政班子和村“三委”，一定要强化组织领导力，攻坚克难，在带动农民投身公路道路建设乃至发展方面，帮助理清思路、拓宽致富门路，凝聚和团结广大群众为新农村建设多贡献力量。每位基层干部都要做到真心实意联系群众，把群众的所思所想变成自己工作的出发点，争当受群众欢迎的“实干家”。在农村公路道路建设过程中，时常会遇到诸如耕地林地占用、坟地迁移、住宅新迁等矛盾，小则影响乡风、阻碍工期，大则可能造成社会不稳定，基层干部应发挥好应急处突的战斗队作用，学会善于观察、善于思考、善于分析、注重预防，把矛盾消灭在萌芽状态，保证各项事业顺利推进。