关于进一步加强依法行政的实践与思考

 

县人民政府法制办公室

 

党的十八大提出了“依法治国基本方略全面落实，法治政府基本建成，司法公信力不断提高，人权得到切实尊重和保障”的宏伟目标，党的十八届三中全会再次强调“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策”。如何在革命老区、国家级贫困县做到依法行政，实现法治政府建设目标成为摆在各级政府面前的一个重要课题。县法制办通过对近年来我县依法行政工作进行认真解剖，提出了有针对性的工作建议，以供决策参考。

一、近年来我县的主要做法及成效

2011年以来，我县以贯彻落实《国务院关于加强法治政府建设的意见》为重点，根据地域、民情和经济发展状况，通过依法行政为经济社会发展营造了良好的环境。

（一）以提升素质为核心，完善队伍建设机制。一是坚持凡进必考，严把人员准入关。通过对全县法律考试合格的500余人进行资格审查，最终核定488人领取了新版执法证。加强执法证件动态管理，对执法水平低下、群众反映强烈的执法人员，吊销执法资格证，实现了“管好证”与“管好人”的良性工作循环。二是坚持“三个分离”，严格执法责任。县政府制定了《行政处罚流程规定》，对权限不明、职责不清的环节作了“刚性”规定，实施“三个分离”，即：具体执法人员与处罚决定人员分离、处罚机关与政府非税收缴大厅分离、行政执法的考核与罚没所得数额分离，积极探索行政自由裁量权基准制度，减少执法过程中的随意性和“人情关系”，一批高素质高水平的执法队伍正在形成。   

（二）以民主法制为核心，完善行政决策机制。坚持把推动行政决策法制化作为转变发展方式的核心，按照有关法律法规和政策的新要求，进一步修订完善了《旺苍县人民政府工作规则》和《重大事项决策规则》，在依法行政工作中迈出了新的步伐。一是依法决策。组建了县政府律师顾问团，对政府的重大政策、改革措施进行法律风险评估，对重要合同和经济行为进行法律把关，确保了政府决策的合法、高效。在制定规范性文件过程中参照了立法程序，由法制办牵头调研讨论，统一提交县政府常务会讨论，文件的制定摆脱了藩篱，理顺了关系，有效防止了政府职权部门化，公共利益局部化。二是民主决策。在事关公众利益时，一律开门决策、广纳民意，及时召开研讨会、听证会和论证会，集体决议，确保了决策结果合民意、得民心。三是夯实基础。大力开展“民主法治示范村”创建活动，全面提高基层干部依法办事能力，东河镇南阳村获得全国“民主法治示范村”称号，为全县广泛开展创建活动起到了很好的模范带动作用。

（三）以政务公开为核心，完善信息沟通机制。坚持把信息公开和规范高效作为创新政府管理模式的重要途径，主动将行政过程置身于人民群众的监督之中，引导群众关注政府信息，提高监督实效。一是全面推进政务公开。严格按照《政府信息公开条例》的范围和程序，对行政事业性收费、行政许可事项及时公开，对政府采购、招投标事项依法公开，营造了阳光、公正的行政环境。全县建立政务公开栏1200块，行政收费专栏100块，公开政府信息5万多条，召开各种听证会40多场次，切实保障了人民群众的知情权、参与权、监督权。二是积极搭建沟通平台。建立了旺苍县政府门户网站，设立了县长信箱，搭建起政府与群众交流的平台。信箱开通以来，实行“受理、批办、回复”一条龙式管理，妥善解决了许多困难和问题。建立了政府新闻发言人制度，对政府重大事件及突发事件的处理及舆论关注的重要事件，及时召开新闻发布会，正确引导舆情。

（四）以合法有序为核心，完善矛盾化解机制。一是建立了“一站式”信访联合接待大厅，整合部门、乡镇力量现场调处诉求问题，实行“一条龙式预防、一厅式服务、一条线式办理”，确保了群众信访渠道畅通、问题处理及时。二是加强行政复议，化解行政矛盾。2011年以来，依法受理行政复议案件47件。在办案过程中，实行“四个结合”，即：依法受理与方便群众相结合、实地调查与书面审查相结合、裁决与调解相结合、强制与教育相结合，达到了定纷止争的效果。同时，建立了行政复议与基层调解、信访引导、行政仲裁、司法裁决联动机制，多渠道化解行政争议。

（五）以考评监督为核心，完善科学评价机制。一是建立严格的考核体系。制定了《旺苍县全面推进依法行政落实行政执法责任制评议考核办法》，确定专人负责日常考核，并将考核结果纳入县委、县政府对乡镇和部门领导班子的考核中，有效解决了依法行政弱的不强、缓的不急、软的不硬的问题。二是建立多样的激励机制。将依法行政示范单位创建作为推进依法行政工作的“样板”和载体。创建工作开展以来，白水镇已被命名为省级“依法行政示范单位”，三江镇已顺利经过省复核组的验收。

二、存在的问题和困难

（一）依法行政的意识还不够牢固。实际工作中，一些行政机关的工作人员对于什么是依法行政，还存在模糊的甚至是错误的认识。有的把依法行政同经济建设对立起来，一味强调经济发展,以经济建设为借口,削弱依法行政;有的长官意志严重,习惯于传统的思维方式和工作方法,片面强调行政相对人应当服从行政机关的管理,重权力轻责任,重利益轻服务;有的还存在唯上、唯权，以言代法,以权压法的现象。

（二）部分规范性文件制定不规范。在规范性文件制定工作中，暴露出一些突出问题：一是程序不规范。由于一些文件起草单位和个人的程序意识淡薄，有的不按规定上报文件制定项目，有的未进行充分的调研论证，有的不经过政府法制机构审核便进入审议程序等，给规范性文件制定工作造成了一定的混乱。二是内容不规范。有的内容空洞，有的文字表述不规范，有的过于强化部门权力。三是备案审查工作不到位。当前较为突出的表现是制而不备以及备而不审，规避了上一级政府的监督，导致监督流于形式，使规范性文件的备案审查制度难以落实。

（三）违法行政问题仍然比较突出。一是执法程序存在“随意性”。有的在实施行政处罚过程中不履行事先告知义务，有的不告知行政执法相对人获得法律救济的途径，有的先罚款后定性等。二是基层执法人员素质有待进一步提高。大多数基层执法人员对职责领域的法律法规不够精通，执法不规范的现象仍然存在。

三、几点工作建议

进一步加强依法行政工作，树立正确的法治观念是前提，完善的规章制度是保障，高效的行政监督是手段，科学的行政价值是目标。为此，乡镇（管理办）政府和县级各执法部门要紧紧围绕建设法治政府目标，突出“树立三大观念、完善三大制度、强化三大监督、推进三大转变”，扎实推进，进一步规范和加强依法行政。

（一）以法治宣传教育为主题，进一步树立三大观念。    一是要牢固树立“法律至上”的观念。任何组织和个人，特别是各级政府和领导干部，必须严格依法办事，决不允许有超越宪法和法律的特权。各级政府的一切行政决策和具体行政行为，必须摒弃“人治”思想，牢固树立“现代民主法制观念”，坚决杜绝以权压法、以言代法等现象，切实做到一切行政行为“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，使行政管理全面走向“法治”轨道。二是要牢固树立“权力有限”的观念。要从过去的“万能政府”、“权力无限”、“领导个人说了算”等错误观念转变到“有限政府”、“ 有限权力”、“有限行为”等法治观念上来，树立起“权为民所授、权为民所控、权为民所用”的现代行政理念。三是要牢固树立“权责一致”的观念。权力是一种信任，是一种责任，是一种约束，是一种奉献。切实贯彻“有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿”的要求，正确谨慎行使权力，为人民掌好权、用好权。

（二）以健全规章制度为核心，进一步完善三大制度。一是要完善科学民主决策制度。要建立起公众参与、社会公示、专家论证和政府决策相结合的决策机制，健全重大事项决策的规则和程序，实行依法决策、科学决策和民主决策。特别是涉及到本地区经济社会发展全局、涉及面广、专业性强、与人民群众利益密切相关的重大行政决策事项，在决策前要深入基层调查研究，了解和掌握有关情况；在决策中要反复斟酌、反复论证，通过咨询会、听证会、网络征集意见等各种方式广泛征求意见；在实施过程中要组织有关部门和专家对决策效果进行跟踪评估、反馈纠偏，对可能出现的问题及时提出修正意见。二是要完善政务信息公开制度。要按照“公开是原则、不公开是例外”的原则，除依法应当保密的少数事项之外，应当通过新闻发布会、政府公报、政府网站及新闻媒体等途径，依法、及时、准确地向社会公众公开，提高政府决策工作透明度，保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。三是要完善行政效能考核制度。要紧紧围绕目标任务完成情况和服务对象满意程度等，采取行政系统内部考核和社会评议相结合的考核方法，对重点目标完成情况、改革创新、执行力建设、工作作风等多种要素进行评估。同时，要将人大、政协提案议案办理、信访案件办理和行政投诉案件办理情况纳入到考核指标体系之中，逗硬考核。

（三）以规范行政执法行为为重点，进一步强化三大监督。一是要强化行政执法监督。要进一步落实行政执法责任制。根据执法机构和岗位的配置情况及执法工作的流程，将执法职权分解到具体执法机构、岗位和每个环节，实施严格的执法责任制，做到执法程序清楚，要求具体，期限明确。要进一步加强对行政执法部门及其执法人员行使职权和履行法定义务情况的评议考核，逐步引入社会评价机制，使行政执法的评价更加公正、客观。要进一步健全行政处罚、行政许可、行政强制等执法案卷评查制度，促进行政执法规范化。要进一步开展行政执法监督检查，依法处理行政执法投诉，及时纠正违法或不当执法行为。要围绕群众关心、社会关注的热点问题，积极主动开展行政执法监督检查活动，确保严格、公正、文明执法。二是要强化行政问责监督。要突出抓好对执行党委、政府重大决策部署和事关经济社会发展的重大问题执行不力的要问责；对解决群众反映强烈的热点问题和损害群众利益的难点问题不力的要问责；对公共资金使用不当、投资项目出现失误的要问责；对发生损害群众生命财产的重特大安全事故的要问责。要畅通投诉渠道，公开问责结果，问责情况应当及时向有关单位或社会公布。三是要强化行政监察监督。监察、审计机关要切实加强对重点领域、重点部门和重点项目的监督。要建立健全投诉网络，向社会公开投诉举报电话和网络投诉，认真受理群众举报案件，严肃查处和纠正不作为、乱作为及严重失职、渎职等行为。

（四）以转变政府职能为突破口，加快实现三大转变。一是要实现行政权力本位向责任本位的转变。政府首先是行政责任的主体，是为了履行公共责任而设置的公共管理组织。从权力本位走向责任本位，是政府管理体制走向民主政治的重大回归。要从“权力部门化、部门利益化、利益法制化”的怪圈中走出来，切实推进权力本位向责任本位的重大转变。二是要实现从管理型政府向服务型政府的转变。重服务、轻管理，是市场经济时期政府行政价值的回归。政府要做市场和个人不能做、不愿做和做不好的事情，还权于社会，还权于市场。政府的权力来自人民，为人民服务是政府的天职，政府必须全心全意为人民服务。只有转变政府职能，才能促进服务型政府的建设。三是要实现执法队伍向复合型、高素质型执法队伍的转变。要严把“入口”，明确规定进入行政执法队伍的条件，并且要逐步提高门槛，从整体上确保行政执法队伍素质。要抓好对行政执法人员的思想教育和职业道德教育，牢固树立执法为民的意识，树立文明良好的执法形象，推进依法行政向纵深发展。